Της Αντωνίας Δήμου*
Οι παρασκηνιακές συνομιλίες της Ουάσιγκτον με την Άγκυρα εκτιμάται ότι κορυφώνονται εν όψει της πρώτης προγραμματισμένης παράδοσης στην τελευταία του ρωσικού αντιπυραυλικού συστήματος S-400 τον Ιούλιο 2019. Η περίφημη «διπλωματία των γαμπρών» φαίνεται ότι έχει αποδώσει καρπούς τόσο ως προς τη διάνοιξη διαύλων επικοινωνίας όσο και ως προς την κατάρτιση ατζέντας θεμάτων με αντικείμενο τη συνολικότερη εξομάλυνση των αμερικανοτουρκικών σχέσεων.
Στην κορυφή της ατζέντας των διμερών συνομιλιών βρίσκονται το σχέδιο των ΗΠΑ για την ειρήνη στη Μέση Ανατολή, η απόκτηση του ρωσικού αντιπυραυλικού συστήματος S-400 από την νατοϊκή Τουρκία και η κατάσταση ασφάλειας στην βόρεια Συρία.
Η «Διπλωματία των Γαμπρών»
Η πρώτη δημόσια προβολή της εν λόγω διπλωματίας συντελέστηκε με την επίσκεψη στην Άγκυρα του γαμπρού του Αμερικανού προέδρου Τζάρεντ Κούσνερ και τη συνάντηση του με τον Τούρκο πρόεδρο Ερντογάν στα τέλη Φεβρουαρίου.
Στις συνομιλίες κυριάρχησε η βολιδοσκόπηση της Άγκυρας για τον βαθμό αποδοχής του νέου αμερικανικού ειρηνευτικού σχεδίου το οποίο φαίνεται ότι αποσκοπεί στη διευθέτηση ζητημάτων που εμπίπτουν στο τελικό καθεστώς της ισραηλινό-παλαιστινιακής διένεξης, όπως το προσφυγικό και η Ιερουσαλήμ. Η επίσκεψη εκτιμάται ότι είχε διττή σπουδαιότητα σε σημειολογικό επίπεδο καθώς αφενός ο Κούσνερ προΐσταται μίας ολιγομελούς ομάδας υπό τον Αμερικανό πρόεδρο Τραμπ η οποία τα τελευταία δύο χρόνια έχει καταρτίσει το νέο εμπιστευτικό ειρηνευτικό σχέδιο. Αφετέρου ο Τούρκος πρόεδρος προΐσταται ομάδας χωρών που επικρίνουν δημόσια την αμερικανική στήριξη προς το Ισραήλ και απορρίπτουν τον μεσολαβητικό ρόλο της Ουάσιγκτον λόγω της απόφασης για μεταφορά της αμερικανικής πρεσβείας στην Ιερουσαλήμ.
Η «διπλωματία των γαμπρών» ενισχύθηκε έτι περαιτέρω με την επίσκεψη στην Ουάσιγκτον στα μέσα Απριλίου του γαμπρού του Τούρκου προέδρου και υπουργού Οικονομικών Μπεράταλ Μπαϊράκ ο οποίος, παρουσία Κούσνερ, συναντήθηκε με τον Αμερικανό πρόεδρο στον Λευκό Οίκο. Αντικείμενο των συζητήσεων αποτέλεσε η απόκτηση του ρωσικού αντιπυραυλικού συστήματος από την Τουρκία και η εξέταση της πιθανότητας αυτό να μην αναπτυχθεί επί τουρκικού εδάφους. H αλληλουχία των εν λόγω συναντήσεων σε Άγκυρα και Ουάσιγκτον αποδεικνύει ότι η πρόσφατη τηλεφωνική επικοινωνία των προέδρων ΗΠΑ-Τουρκίας δεν αποτελεί κεραυνό εν αιθρία αλλά επιστέγασμα των διεξαχθεισών συναντήσεων.
Υπό το πρίσμα της «διπλωματίας των γαμπρών» άλλωστε πρέπει να εξηγηθεί και η τουρκική θέση για συγκρότηση κοινής ομάδας εργασίας με αντικείμενο την προγραμματισμένη απόκτηση του ρωσικού αντιπυραυλικού συστήματος από την Άγκυρα, την εξέταση εναλλακτικών σεναρίων ως προς την εγκατάσταση του και τον αντίκτυπο που δύναται να φέρει η απόκτηση του τόσο σε νατοϊκό επίπεδο όσο και σε σχέση με το αμερικανικό μαχητικό αεροσκάφος πέμπτης γενιάς F-35.
Προδήλως, η τουρκική διπλωματία στοχεύει την εκτελεστική εξουσία στις ΗΠΑ για την διευθέτηση διμερών ζητημάτων αντί της νομοθετικής εξουσίας σε μία περίοδο μάλιστα που το αμερικανικό κογκρέσο εμφανίζεται ιδιαίτερα επικριτικό ως προς την απόφαση της Τουρκίας να αγοράσει τους S-400 προειδοποιώντας και με επιβολή κυρώσεων στην περίπτωση που τελικώς τους παραλάβει.
Το εύλογο ερώτημα το οποίο ανακύπτει συνίσταται στον λόγο για τον οποίο η Άγκυρα στοχεύει τον Αμερικανό πρόεδρο ως επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας αντί του κογκρέσου για την ομαλοποίηση των διμερών σχέσεων. Η απάντηση συνίσταται στο ότι αφενός το αμερικανικό σύνταγμα αποδίδει στον εκάστοτε πρόεδρο την ευθύνη του να ενεργεί ως επικεφαλής διπλωμάτης (chief diplomat) και ως στρατιωτικός αρχηγός (military chief). Αφετέρου η πραγματικότητα διακυβέρνησης στην Ουάσιγκτον ενισχύει τη δυνατότητα του Προέδρου να ενεργεί με δική του πρωτοβουλία σε ζητήματα που άπτονται του τομέα των εξωτερικών υποθέσεων.
Αμερικανική Προεδρία ή Κογκρέσο;
Συγκεκριμένα, η αμερικανική προεδρία έχει σημαντικά πλεονεκτήματα έναντι του κογκρέσου ειδικά όταν πρόκειται για θέματα εξωτερικής πολιτικής. Το κυριότερο εξ αυτών είναι ο μεγαλύτερος βαθμός ελέγχου της Πληροφορίας η οποία συνιστά πηγή δύναμης. Προκειμένου να ληφθεί η όποια απόφαση για περίπλοκα ζητήματα εξωτερικής πολιτικής, απαιτείται προηγουμένως η πρόσβαση σε σχετικές πληροφορίες και σε εμπειρογνώμονες που μπορούν να διατυπώσουν εκτιμήσεις και προτάσεις πολιτικής. Ειδικά όσον αφορά την εξωτερική πολιτική, μεγάλο μέρος της πληροφόρησης παρέχεται από τα αμερικανικά υπουργεία Εξωτερικών και Άμυνας που συνδέονται στενά με τον εκάστοτε Πρόεδρο.
Αξιωματούχοι του Λευκού Οίκου ενημερώνονται καθημερινά για πτυχές εξωτερικών ζητημάτων από τα υπουργεία Εξωτερικών και Άμυνας, σε αντιδιαστολή με τα μέλη του Κογκρέσου που δεν λαμβάνουν καθημερινή ενημέρωση. Προσθέτως, οι αμερικανικές υπηρεσίες πληροφοριών, όπως η CIA και η NSA, είναι στενά συνδεδεμένες με τον Πρόεδρο, ο οποίος λαμβάνει καθημερινή ενημέρωση έχοντας πρόσβαση στα πιο καλά φυλαγμένα μυστικά του έθνους, σε αντιδιαστολή με τα μέλη του Κογκρέσου που όχι μόνο δεν λαμβάνουν τέτοιου τύπου καθημερινή ενημέρωση αλλά κυρίως έχουν αυστηρά περιορισμένη πρόσβαση σε εκθέσεις πληροφοριών (intelligence reports).
Η προεδρία επιτρέπει σε ένα βαθμό τον σχεδιασμό εξωτερικής πολιτικής που εκφεύγει του Κογκρέσου. Είθισται μάλιστα, όταν τίθεται στο Κογκρέσο από την αμερικανική προεδρία η λήψη απόφασης για ζήτημα που άπτεται των εξωτερικών υποθέσεων, η όποια πολιτική να έχει ήδη διαμορφωθεί σε μεγάλο βαθμό από την εκτελεστική εξουσία. Αυτό δεν εμποδίζει βέβαια το Κογκρέσο στο να αναλάβει ρόλο, αλλά η επιρροή του γενικώς περιορίζεται λόγω διευθετήσεων στις οποίες έχει ήδη προβεί ο εκάστοτε Πρόεδρος. Σε αντιδιαστολή με το Κογκρέσο, οι Πρόεδροι διαθέτουν το περίφημο πλεονέκτημα της ηγεσίας που απορρέει από το γεγονός ότι οι εξωτερικές σχέσεις στηρίζονται στην επικοινωνία μεταξύ κυβερνήσεων εξ ονόματος των οποίων κάποιος ασκεί εξουσία. Το Κογκρέσο δεν είναι σε θέση να ασκήσει αυτόν τον ρόλο καθώς πρόκειται για έναν θεσμό του οποίου η εξουσία μοιράζεται ανάμεσα στα μέλη και τα δύο σώματα που το απαρτίζουν, δηλαδή την Βουλή και την Γερουσία.
Αντίθετα, η εκτελεστική δύναμη δεν είναι διαιρεμένη καθώς ο Πρόεδρος έχει την τελική εξουσία επί εκτελεστικών αποφάσεων. Όπως χαρακτηριστικά είχε δηλώσει ο πρώην Πρόεδρος Τζωρτζ Μπους κατά την διάρκεια της προεδρίας του «εγώ είμαι αυτός που αποφασίζει». Το εν λόγω χαρακτηριστικό της Προεδρίας συνιστά σκόπιμη επιλογή εκ μέρους των συντακτών του αμερικανικού Συντάγματος, οι οποίοι είχαν κατά νου τις εξωτερικές υποθέσεις.
Στα Φεντεραλιστικά Έγγραφα Νο 74 (Federalist Number 74), ο Αμερικανός πολιτικός και ένας εκ των βασικών ιδρυτών των ΗΠΑ Αλέξανδρος Χάμιλτον έγραψε ότι η άσκηση εξουσίας από ένα μοναδικό χέρι, αυτό του προέδρου, είναι απαραίτητη για την άσκηση της εξωτερικής πολιτικής. Και ως εκ τούτου, ο πρόεδρος οφείλει να ηγείται όταν οι ΗΠΑ διαπραγματεύονται με άλλες χώρες.
Από την άλλη πλευρά, τα μέλη του Κογκρέσου μπορούν να γνωστοποιήσουν τις απόψεις τους, αλλά δεν έχουν θέση στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα που αποτυπώνει την εν λόγω πραγματικότητα αποτελούν οι εμπορικές συμφωνίες που οι Αμερικανοί πρόεδροι έχουν διαπραγματευτεί τις τελευταίες δεκαετίες, όπως η συναφθείσα το 1994 NAFTA. Οι εμπορικές συμφωνίες αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης από τον Λευκό Οίκο και όταν κατατίθενται για ψηφοφορία στην Βουλή και την Γερουσία, τα μέλη τους έχουν ουσιαστικά δύο επιλογές, να ψηφίσουν θετικά ή αρνητικά. Βέβαια κατά τη διαπραγμάτευση των εμπορικών συμφωνιών, οι πρόεδροι είθισται να λαμβάνουν υπόψη τις επιθυμίες του Κογκρέσου.
Εκτελεστικές Συμφωνίες ως Μέσο Άσκησης Εξωτερικής Πολιτικής
Σε γενικές γραμμές, οι πρόεδροι έχουν περισσότερες ευκαιρίες να δρουν μόνοι τους όταν πρόκειται για ζητήματα εξωτερικής πολιτικής. Για παράδειγμα, παρότι η Γερουσία πρέπει να εγκρίνει ή να απορρίψει οποιαδήποτε συνθήκη που ο Πρόεδρος έχει διαπραγματευθεί, ο τελευταίος είναι σε θέση να συνάψει συμφωνίες με ξένες χώρες χωρίς την έγκριση της Γερουσίας, τις γνωστές "εκτελεστικές συμφωνίες". Λόγω της συνταγματικής εξουσίας που απολαμβάνει ο πρόεδρος ως επικεφαλής διπλωμάτης, οι εκτελεστικές συμφωνίες έχουν την ίδια νομική ισχύ με τις συνθήκες, με μία ωστόσο εξαίρεση. Ο επόμενος πρόεδρος μπορεί να τροποποιήσει μια εκτελεστική συμφωνία, ενώ αντίθετα οι συνθήκες δεσμεύουν τους μελλοντικούς προέδρους εκτός εάν η Γερουσία συμφωνεί με την όποια τροποποίηση τους.
Επειδή οι εκτελεστικές συμφωνίες είναι πιο εύκολα διαπραγματεύσιμες από τις συνθήκες και δεν υπάρχει ο κίνδυνος να απορριφθούν από την Γερουσία, οι Αμερικανοί πρόεδροι τις προτιμούν όλο και περισσότερο. Από τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο και εντεύθεν, οι πρόεδροι έχουν διαπραγματευθεί περίπου 15 χιλιάδες εκτελεστικές συμφωνίες με άλλες χώρες, καλύπτοντας ένα ευρύτατο φάσμα θεμάτων, από τις εμπορικές συμφωνίες μέχρι τις υπερπόντιες αμερικανικές στρατιωτικές βάσεις. Στην πραγματικότητα, οι εκτελεστικές συμφωνίες είναι τουλάχιστο δέκα φορές περισσότερες από τις συνθήκες στις οποίες οι ΗΠΑ είναι συμβαλλόμενο μέρος. Με δεδομένο ότι είθισται μυστικές διαπραγματεύσεις να προηγούνται της υπογραφής των εκτελεστικών συμφωνιών, το Κογκρέσο αποστερείται τη δυνατότητα να γνωστοποιεί εγκαίρως στον πρόεδρο τις όποιες απόψεις επ’ αυτών.
Μπροστά στην Αδυσώπητη Πραγματικότητα
Τα παραπάνω εξηγούν εν πολλοίς τους λόγους για τους οποίους η Τουρκία εστιάζει στις συνομιλίες με την αμερικανική εκτελεστική εξουσία ξεδιπλώνοντας τεχνηέντως τη «διπλωματία των γαμπρών». Σε μία περίοδο κατά την οποία η τουρκική οικονομία ταλανίζεται λόγω των υποτιμήσεων της τουρκικής λίρας, της εκτίναξης του κόστους δανεισμού στο 700% και του πληθωρισμού στο 20%, ο καθησυχασμός των αγορών και η οικονομική ανάκαμψη της Άγκυρας περνάει μέσα από μεταρρυθμίσεις και την ομαλοποίηση των σχέσεων με την Ουάσιγκτον. Προς υπενθύμιση, στις 14 Ιανουαρίου 2019, μία απλή δήλωση του Αμερικανού προέδρου σε μέσο κοινωνικής δικτύωσης ότι οι ΗΠΑ θα καταστρέψουν οικονομικά την Τουρκία αν αυτή αποφασίσει να επιτεθεί στους Κούρδους της Συρίας οδήγησε σε άμεση υποχώρηση της τουρκικής λίρας έναντι του αμερικανικού δολαρίου επιβαρύνοντας έτι περαιτέρω το τουρκικό εξωτερικό χρέος το οποίο εν πολλοίς είναι συνδεδεμένο με δολάρια και ευρώ.
Την ίδια στιγμή, οι σχέσεις της Τουρκίας με την Ρωσία είναι εύθραυστες καθώς πρόκειται για τη σύμπηξη συνεργασίας ανάμεσα στις δύο χώρες περισσότερο σε τακτικό και λιγότερο σε στρατηγικό επίπεδο. Υπό το συγκεκριμένο πρίσμα, εκτιμάται ότι εξετάζονται προτάσεις για απόκτηση του ρωσικού αντιπυραυλικού συστήματος αλλά όχι για την ανάπτυξη αυτού επί τουρκικού εδάφους ώστε να αποφευχθεί η οριστική διάρρηξη των σχέσεων με τις ΗΠΑ.
Ο καιρός γαρ εγγύς και η Τουρκία καλείται να αποφασίσει εάν θα παραμείνει στο άρμα της Δύσης ή αν τελικώς θα απομακρυνθεί. Σε αυτή την τουρκική απόφαση, η «διπλωματία των γαμπρών» αναμένεται να παίξει καθοριστικό ρόλο.
* Η Αντωνία Δήμου είναι επικεφαλής του Τομέα Μέσης Ανατολής στο Ινστιτούτο Αναλύσεων Άμυνας και Ασφάλειας (ΙΑΑΑ) με έδρα την Αθήνα καθώς και Εταίρος στο Κέντρο για την Ανάπτυξη της Μέσης Ανατολής στο Πανεπιστήμιο της Καλιφόρνια στο Λος Άντζελες.
πηγή
Οι απόψεις του ιστολογίου μπορεί να μην συμπίπτουν με τα περιεχόμενα του άρθρου.
Δημοσίευση σχολίου