Τα δύο λάθη του ΔΝΤ στην Ελλάδα

bruegel org
Του Guntram B. Wolff

Ο επικεφαλής οικονομολόγος του ΔΝΤ, Olivier Blanchard, δημοσίευσε μια σθεναρή υπεράσπιση των επιλογών της πολιτικής του ΔΝΤ στην Ελλάδα. Το κείμενο του είναι σαφές και αξίζει προσεκτικής ανάγνωσης και ανάλυσης. Είναι σημαντικό να καταλάβουμε τα βασικά λάθη στο ελληνικό πρόγραμμα και να εξάγουμε τα σωστά συμπεράσματα.

Η αποτυχία της Ελλάδας στις 30 Ιουνίου να πληρώσει το ΔΝΤ, εξέθεσε την ευρύτερη αποτυχία του ελληνικού προγράμματος οικονομικής βοήθειας. Ήταν η μεγαλύτερη πληρωμή που δεν καταβλήθηκε στην ιστορία του ΔΝΤ και αναδεικνύει τις αβέβαιες προοπτικές της αποπληρωμής των 24 δισ. ευρώ που εκκρεμούν από την Ελλάδα προς το ΔΝΤ. Ωστόσο, η έκθεση του ΔΝΤ είναι μικρή σε σχέση με την έκθεση των θεσμών της ευρωζώνης, που ανέρχεται σε περισσότερα από 190 δισ. ευρώ.

Πέντε χρόνια μετά από την έναρξη του προγράμματος, τι ξέρουμε για τα λάθη και ποια μαθήματα θα πρέπει να εξάγει το Ταμείο από την ελληνική αποτυχία; Θα έδινα προτεραιότητα σε δύο σημεία, τα οποία ο Olivier Blanchard δεν αναγνωρίζει επαρκώς:

Πίστευε τους αριθμούς σου
Ανεξάρτητοι οικονομολόγοι και το προσωπικό του ΔΝΤ είχαν αμφιβολίες για την βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους από την αρχή του προγράμματος. αντί να επιμείνει σε βαθιά αναδιάρθρωση του χρέους, νωρίτερα, το ΔΝΤ συμφώνησε να αλλάξει τους εσωτερικούς του κανόνες για να κατευνάσει τις ανησυχίες για την χρηματοοικονομική σταθερότητα ως ένας λόγος να παρακαμφθούν οι αμφιβολίες για τη βιωσιμότητα.

Τώρα ξέρουμε πως οι ανησυχίες για την χρηματοπιστωτική σταθερότητα ήταν υπερβολικές. Επίσης γνωρίζουμε ότι δεν συνδεόταν άμεσα με την ελληνική κατάσταση. Αντιθέτως, η άνοδος των spreads αλλού, ήταν εν πολλοίς ένα αποτέλεσμα των αμφιβολιών για την βιωσιμότητα του χρέους σε αυτά τα εδάφη. Η απουσία ενός κατάλληλου δανειστή έκτακτης ανάγκης ήταν το άλλο κομμάτι που έλειπε –μέχρι που η ΕΚΤ παρενέβη με το πρόγραμμα ΟΜΤ. Τα προγράμματα της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας ήταν βέβαιο ότι θα έλθουν και χωρίς την κρίση στην Ελλάδα. Αναφορικά με τις τράπεζες στην Γαλλία και στη Γερμανία, οι αριθμοί άμεσης έκθεσης ήταν μικροί σε σχέση με το συνολικό μέγεθος των τραπεζικών τους συστημάτων. Ήταν επίσης μικροί σε σχέση με τα προγράμματα διάσωσης που τέθηκαν σε ισχύ.

Ωστόσο, πρέπει κανείς να συμφωνήσει με τον Olivier Blanchard, ότι το σύστημα εξέφραζε γενικώς ανησυχίες για την αναδιάρθρωση χρέους. Στην αρχή του προγράμματος, ήταν απλώς αδύνατο να πείσει οποιοδήποτε φορέα χάραξης πολιτικής ότι αυτή ήταν η σωστή επιλογή. Ωστόσο, η ευρωζώνη έχασε σημαντικό χρόνο μέχρι που ελήφθη τελικά η απόφαση για την αναδιάρθρωση. Η ανταλλαγή χρέους ήρθε μόνο τον Μάρτιο/Απρίλιο 2012, σχεδόν δύο χρόνια μετά από την έναρξη του προγράμματος. επιπλέον, η αναδιάρθρωση έγινε με τέτοιον τρόπο που κατέστησε ενδεχόμενη μελλοντική αναδιάρθρωση χρέους, ακόμη πιο δύσκολη, όπως επισημαίνουν οι Zettelmeyer, Trebesch και Gulati. Πιέζοντας για μια πρόωρη αναδιάρθρωση χρέους και λιγότερο ευνοϊκούς όρους για τους πιστωτές που θα διακρατούσαν τα ομόλογα, θα μπορούσε να έχει εξοικονομήσει σημαντικούς πόρους για την Ελλάδα.

Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και με τις ανησυχίες για την χρηματοοικονομική σταθερότητα, το γεγονός ότι το χρέος της Ελλάδας ήταν από την αρχή μη βιώσιμο, έπρεπε να είχε αναγνωριστεί. Το ρίσκο χρηματοοικονομικής μετάδοσης δεν μπορεί να αποτελεί δικαιολογία για την αγνόηση της βιωσιμότητας.

Το ΔΝΤ θα πρέπει να αναλάβει την ευθύνη για αυτό το λάθος από νωρίς και να αποδεχθεί την αναβολή της πληρωμής του χρέους –όπως έκαναν οι Ευρωπαίοι το Νοέμβριο του 2012. Το μορατόριουμ στο ευρωπαϊκό χρέος μείωσε σημαντικά το φορτίο του ελληνικού χρέους. Εάν το ΔΝΤ είχε αποδεχθεί την αναβολή της πληρωμής δόσεων του χρέους παρόμοια με αυτό που έκαναν  οι Ευρωπαίοι, θα είχε προχωρήσει πολύ στο να αποτρέψει την τρέχουσα κλιμάκωση της κατάστασης: κανένα νέο πρόγραμμα δεν θα χρειαζόταν για να χρηματοδοτήσει ένα rollover του ΔΝΤ.

Πιο σημαντικό ωστόσο είναι ότι μια παλαιότερη και βαθύτερη αναδιάρθρωση του χρέους θα είχε δώσει μεγαλύτερο δημοσιονομικό περιθώριο για τα επόμενα έτη.

Ακόμη και την πρόωρη αναδιάρθρωση, αμφιβάλω ότι θα ήταν εφικτή μια πιο βραδεία δημοσιονομική προσαρμογή. Ακόμη και με μια πλήρη αναδιάρθρωση χρέους, η διάθεση των πιστωτών για τη χρηματοδότηση μεγάλων ελλειμμάτων θα ήταν περιορισμένη. Σε κάθε περίπτωση, μέχρι τώρα περισσότερο από το 40% του ΑΕΠ σε ελλείμματα, έχει χρηματοδοτηθεί από το πρόγραμμα. ο Olivier Blanchard ξεκάθαρα αποδέχεται το γεγονός ότι τα ελλείμματα έπρεπε να μειωθούν, αν και συνήθως έχει στηρίξει λιγότερη λιτότητα. Πιο συγκεκριμένα, υποστηρίζει ότι:

"Η δημοσιονομική λιτότητα δεν ήταν μια επιλογή, αλλά μια αναγκαιότητα… Η μείωση του ελλείμματος ήταν μεγάλη διότι το αρχικό έλλειμμα ήταν μεγάλο. Λιγότερη δημοσιονομική λιτότητα, δηλαδή πιο αργή δημοσιονομική προσαρμογή, θα είχε απαιτήσει ακόμη περισσότερη χρηματοδότηση…".

Πραγματικά, το αρχικό έλλειμμα της Ελλάδας ήταν εξαιρετικά υψηλό, στο 15% του ΑΕΠ, και το ελληνικό πρόγραμμα οικονομικής βοήθειας είναι μακράν το μεγαλύτερο στην πρόσφατη ιστορία. Εδώ ο Blanchard γνωρίζει τα όρια του τι μπορεί να γίνει με τους αρχικούς όρους: τα δημοσιονομικά ελλείμματα ήταν πολύ υψηλά και έπρεπε να μειωθούν.

Μπορεί κανείς να θέσει αυτό το επιχείρημα διαφορετικά: τα υψηλά ελλείμματα ήταν η ρίζα των προβλημάτων της Ελλάδας, όχι η λύση. Η Ελλάδα έχασε την πρόσβαση στις αγορές στις αρχές του 2010 διότι η οικονομία της ήταν σοβαρά μη ισοσκελισμένη. Από την ημέρα ένταξης στο ευρώ, η ελληνική κυβέρνηση "έτρεχε" ένα σύστημα Ponzi με την αύξηση του κυβερνητικού δανεισμού κάθε χρόνο, πληρώνοντας υψηλότερους μισθούς στο δημόσιο και καθιστώντας το συνταξιοδοτικό σύστημα πιο γενναιόδωρο. ΟΙ μισθοί του ελληνικού δημόσιου τομέα υπερδιπλασιάστηκαν στο διάστημα 1999-2009, ενώ αυξήθηκαν μόλις κατά 40% στην υπόλοιπη ευρωζώνη. Άλλοι οικονομολόγοι, όπως ο Ricardo HAusmann, έχουν αναδείξει ρητά ότι το πρόβλημα στην Ελλάδα δεν ήλθε από την λιτότητα. Συμφωνώ ξεκάθαρα με τον Blanchard ότι το έλλειμμα έπρεπε να μειωθεί. Αυτό ήταν μια αναπόφευκτη αντίδραση στις μη βιώσιμες πολιτικής πριν από την κρίση. Μπορεί κανείς να συζητήσει για τον ρυθμό της δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά ακόμη κι αν είχε επεκταθεί στα επτά χρόνια, θα ήταν εξίσου επώδυνο για την Ελλάδα και θα απαιτούσε μεγαλύτερη χρηματοδότηση από το ΔΝΤ/ΕΕ.

Ωστόσο, μια πρόωρη αναδιάρθρωση του χρέους θα είχε επιτρέψει χαμηλότερα πρωτογενή πλεονάσματα το 2015. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς μας, ένα πρωτογενές πλεόνασμα χαμηλότερο κατά 1% ετησίως στο διάστημα 2015-2030, αντιστοιχεί σε διαφορά περίπου 10% στο χρέος έναντι του ΑΕΠ, μέχρι το 2030. Μια προηγούμενη αναδιάρθρωση του χρέους θα μπορούσε εύκολα να μειώσει το χρέος κατά 10% ή ακόμη και κατά 20% του ΑΕΠ, επιτρέποντας ουσιαστικά χαμηλότερα πρωτογενή πλεονάσματα. Η Μειωμένη χρηματοδότηση, όπως υποστηρίζει ο Blanchard, έχει βοηθήσει. Ωστόσο, ήταν σαφές ότι δεν ήταν αρκετό για να αποκαταστήσει την βιωσιμότητα του χρέους.

Εν συντομία, το ΔΝΤ φέρει ευθύνη για το ότι δεν επέμεινε νωρίτερα ότι το χρέος δεν είναι βιώσιμο και ότι δεν ζήτησε την πρόωρη και βαθύτερη αναδιάρθρωσή του. Αυτό θα είχε επιτρέψει πολύ χαμηλότερους και πιο ρεαλιστικούς στόχους πρωτογενών πλεονασμάτων. Αντί αυτού, το ΔΝΤ δέχθηκε να δομήσει το πρόγραμμα με τέτοιο τρόπο που όλες οι ελπίδες βασίστηκαν στα υψηλότερα μελλοντικά πρωτογενή πλεονάσματα. Η ιστορική εμπειρία ωστόσο καθιστά μάλλον σαφές ότι τέτοια υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα είναι εξαιρετικά απίθανα –και πολύ κακά για την οικονομική ανάπτυξη ιδιαίτερα όταν καταβάλλονται σε εξωτερικούς πιστωτές. Αντιθέτως, ο κίνδυνος μετάδοσης πιθανώς υπερεκτιμήθηκε. Τα δημοσιονομικά νούμερα που δεν "έβγαιναν", υπονόμευαν επίσης την εμπιστοσύνη στην Ελλάδα. Με τη δημοσιονομική βιωσιμότητα, δεν θα υπήρχε καμία συζήτηση για Grexit τώρα.

Όταν υιοθετείς ένα πρόγραμμα, αντιμετώπισε όλες τις σοβαρές ανισορροπίες εκ των προτέρων

Η Ελλάδα είχε χάσει μεγάλο μέρος της ανταγωνιστικότητάς της σε σχέση με τους εταίρους της. Τα τελευταία πέντε χρόνια προτού ενταχθεί στα προγράμματα, εμφάνιζε ελλείμματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών της τάξης του 10% και υψηλότερα. Αυτή η απώλεια ανταγωνιστικότητας οφειλόταν στον διογκωμένο δημόσιο τομέα, αλλά εξαπλώθηκε και σε ολόκληρη την οικονομία. το πρόγραμμα θα έπρεπε να είχε δώσει προτεραιότητα στην αποκατάσταση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας. Για αυτό, η κατάργηση του 13ου μισθού στον ιδιωτικό τομέα ή κάτι παρόμοιο, ήταν αναπόφευκτο. Ωστόσο, το ΔΝΤ δεν επέμεινε σε αυτό το κρίσιμο σημείο, παρά το ότι συζήτησε πως θα ήταν πραγματικά σκόπιμο. Η καθυστέρησή του σήμαινε ότι καθυστερούσε η προσαρμογή ανταγωνιστικότητας. Το αποτέλεσμα ήταν μια βαθύτερη ύφεση, καθώς η ανεργία αυξήθηκε σε αντίθεση με τους μισθούς.

Στο δημόσιο τομέα επίσης, οι μεταρρυθμίσεις αρχικά ήταν μάλλον άτολμες ή ασυνεπείς. Ο διογκωμένος δημόσιος τομέας καταπολεμήθηκε εν μέρει από τη μείωση του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων. Ωστόσο, τα σχήματα πρόωρης συνταξιοδότησης για τους εργαζόμενους του δημοσίου είχαν τεθεί σε εφαρμογή και αυτά τώρα προκαλούν σημαντικά προβλήματα στο συνταξιοδοτικό σύστημα. Αυτό δεν είναι μια βιώσιμη λύση.

Σε ένα επικείμενο paper του Bruegel, ο Alessio Terzi εμφανίζει πόσο λίγη έμφαση δόθηκε στην αγορά προϊόντων και στις επιχειρηματικές μεταρρυθμίσεις στο α΄ πρόγραμμα. Ωστόσο, το πρόγραμμα θα έπρεπε επίσης να είχε θέσει προτεραιότητα στις μεταρρυθμίσεις στην προϊοντική αγορά και στην ενίσχυση της παραγωγικότητας των επενδύσεων. Θα πρέπει να είχε αντιμετωπίσει τα κατεστημένα συμφέροντα όπως εκδηλώνονται στην ολιγοπωλιακή τους διάρθρωση. Ωστόσο η πολιτική ανταγωνισμού δεν πειράχθηκε. Με το β΄ πρόγραμμα τα ζητήματα όπως το επιχειρηματικό περιβάλλον, τελικά έγιναν πιο σημαντικά στις προϋποθέσεις. Ωστόσο, στη διάρκεια της περιόδου 2013-2014, έγινε όλο και πιο δύσκολο να εφαρμοστεί οποιαδήποτε ουσιαστική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα. Οι προϋποθέσεις για τις μεταρρυθμίσεις λοιπόν, ήρθαν πολύ αργά.

Ωστόσο, η προηγούμενη ανάκτηση της ανταγωνιστικότητας θα είχε επιτρέψει τον κλάδο των εξαγωγών να τονώσει μέρος της υποτονικότητας στην οικονομία. Στην Πορτογαλία, η μείωση της εγχώριας ζήτησης εν μέρει αντισταθμίστηκε από μια σημαντική αύξηση των εξαγωγών ύψους άνω των 10 δισ. ευρώ από το 2008. Αντιθέτως, οι εξαγωγές στην Ελλάδα έχουν και μετά βίας αυξηθεί από το 2008. Σαφώς, το πρόγραμμα δεν έκανε αρκετά για να πετύχει μια ανάκαμψη του εξαγωγικού κλάδου στην Ελλάδα.

Η πολιτική οικονομία μας παρέχει την απλή γνώση ότι όταν συμβεί μια κρίση, υπάρχει μόνο ένα μικρό παράθυρο ευκαιρίας για βαθιές μεταρρυθμίσεις. Στην ελληνική περίπτωση, το ΔΝΤ απέτυχε να αδράξει την ευκαιρία εμπροσθοβαρών αυστηρών όρων για τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, που θα είχαν τονώσει τον κλάδο των εξαγωγών. Ο Καθηγητής Blanchard επισημαίνει μόνο ότι η Ελλάδα δεν συμμορφώθηκε με τις απαιτήσεις για τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις:

"Μόνο 5 από τις 12 προγραμματισμένες αξιολογήσεις του ΔΝΤ υπό το τρέχον πρόγραμμα ολοκληρώθηκαν, και μόλις μία έχει ολοκληρωθεί από τα μέσα του 2013, εξαιτίας της αποτυχίας για την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων".

Αυτό δεν θα πρέπει να αποτελεί έκπληξη. Από τα μέσα του 2013, η συμμόρφωση με τις προϋποθέσεις εξασθενούσε καθώς η οικονομία αποδυναμωνόταν και οι ομάδες συμφερόντων είχαν χρόνο να οργανωθούν. Η πολιτική οικονομία μας διδάσκει ότι η αντίσταση στις μεταρρυθμίσεις θα είναι εντονότερη όσο πιο αργά έρχονται αυτές.

Συμπεράσματα
Ένας συνδυασμός πολλών  παραγόντων είναι υπεύθυνος για την αποτυχία του ελληνικού προγράμματος. Έχουμε υποστηρίξει ότι η δημοσιονομική πολιτική, η έλλειψη εμπιστοσύνης, οι διεφθαρμένες ελίτ, η έλλειψη ανταγωνιστικότητας και οι αδύναμες παραγωγικές δομές, εξηγούν την αξιοθρήνητη απόδοση της Ελλάδας. Ο Καθηγητής Blanchard συμμερίζεται αυτή την άποψη: "Αλλά η δημοσιονομική εξυγίανση εξηγεί ένα μόνο μέρος της μείωσης της παραγωγής. Για να ξεκινήσει η ανάπτυξη πέρα από το δυνητικό, συνέβαλαν οι πολιτικές κρίσεις, οι ασυνεπείς πολιτικές, οι ανεπαρκείς μεταρρυθμίσεις, οι φόβοι για το Grexit, η χαμηλή επιχειρηματική εμπιστοσύνη, οι αδύναμες τράπεζες". Γενιές έμπειρων οικονομολόγων θα δυσκολευτούν να ορίσουν ποσοστά στα διάφορα λάθη.

Ωστόσο, το ΔΝΤ απέτυχε παταγωδώς σε δύο μέτωπα: στην πρόωρη αναδιάρθρωση χρέους και στις ουσιαστικές και πρόωρες μεταρρυθμίσεις για την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στην Ελλάδα. Το πρώτο θα επέτρεπε την εμφάνιση χαμηλότερων πρωτογενών πλεονασμάτων στο μέλλον. Θα είχε κάνει το πρόγραμμα πιο αξιόπιστο, επιτρέποντας την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης, ενώ το τελευταίο θα ήταν ο καλύτερος τρόπος για να ελαχιστοποιηθεί η αναπόφευκτη συρρίκνωση της ελληνικής προ κρίσης φούσκας, τονώνοντας τις εξαγωγές.

Μπορεί κανείς να διαφωνήσει εάν το ΔΝΤ είναι ο κύριος οργανισμός που είναι υπεύθυνος για τις αποτυχίες στο σχεδιασμό του προγράμματος. ασφαλώς, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έπαιξαν έναν μεγάλο ρόλο. Ωστόσο, το ΔΝΤ συμμετείχε στο πρόγραμμα ως ένας ανεξάρτητος και έμπειρος θεσμικός οργανισμός. Εάν έκανε αυτά τα λάθη διότι τον παρέκαμψαν οι ευρωπαϊκοί θεσμοί, θα πρέπει να πάρει τα κατάλληλα διδάγματα από αυτή του τη διακυβέρνηση και τη συμμετοχή του σε προγράμματα χρηματοοικονομικής βοήθειας ως junior partner.

Πηγαίνοντας προς τα εμπρός, το ΔΝΤ θα έπρεπε όντως να είναι η αμερόληπτη φωνή της λογικής στην Ελλάδα και να αντιταχθεί στην πολιτική πίεση. Οι αριθμοί είναι ανελέητοι και η πολιτική δεν μπορεί τελικά να τους αγνοήσει. Τα ακόλουθα θα είναι κεντρικής σημασίας:

Το ΔΝΤ θα πρέπει να επιμείνει σε χαμηλά πρωτογενή πλεονάσματα στο μέλλον. Η επίτευξη ενός πρωτογενούς πλεονάσματος ύψους 3,5% θα προκαλέσει περαιτέρω σημαντική συρρίκνωση της ελληνικής οικονομίας. Η είσοδος σε ένα τρίτο πρόγραμμα με αυτούς τους αριθμούς, και μόνο μετά η οργάνωση της ελάφρυνσης χρέους, είναι αντιπαραγωγική. Ο φόβος του Grexit δεν καθιστά ένα πρόγραμμα βιώσιμο.

Το ΔΝΤ θα πρέπει να αδράξει την ευκαιρία των συζητήσεων για νέο πρόγραμμα, να επιμείνουν στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που έχουν σημασία για την ανάπτυξη. Η πολιτική κυριότητα των μεταρρυθμίσεων είναι κρίσιμη.

Τέλος, το ΔΝΤ θα πρέπει να επανεξετάσει τη διακυβέρνησή του και τη συμμετοχή του στα προγράμματα χρηματοοικονομικής βοήθειας ως junior εταίρος.

Οι Ευρωπαίοι χρειαζόταν την ανεξάρτητη εξωτερική οπτική του ΔΝΤ για να ξεκινήσουν το πρώτο τους πρόγραμμα. πέντε χρόνια μετά, το ΔΝΤ χρειάζεται ακόμη ως φωνή λογικής. Θα πρέπει να μάθει από τα λάθη του.

πηγή